Feil valg kan gi dyre løsninger. Offentlige anskaffelser skal sikre effektiv bruk av samfunnets ressurser, fremme samfunnsansvar og bærekraft, og bygge tillit til det offentlige gjennom integritet, åpenhet og like konkurransevilkår. Målet er å sikre gode tjenester og varer for innbyggere og brukere.
Likevel ender mange oppdragsgivere med leveranser som ikke svarer til forventningene.
Lovutredningsarbeidet for ny anskaffelseslov understreker at bedre anskaffelser ikke først og fremst kommer av mer regulering, men av økt bestillerkompetanse i det offentlige.
Manglende kompetanse om regelverket, svak behovsforståelse og planlegging mm. kan føre til dårlig kvalitet og unødvendig høye kostnader.
Gang på gang ser vi at kvalitet taper for pris. Det skjer ikke fordi oppdragsgiver ønsker det, men fordi konkurranseoppsettet ender opp med å belønne lav pris.
Når konkurranse gjør lav pris til vinner
Mange feil starter allerede før konkurransen lyses ut. Uklare eller ufullstendige behovsbeskrivelser er en av de vanligste årsakene til at pris trumfer kvalitet.
Behovet er ikke tilstrekkelig forstått før man begynner å skrive krav. Oppdragsgivere hopper rett til detaljer og løsninger uten å være enige om mål, effekter og prioriteringer.
Da blir resultatet tilbydere som leverer det som etterspørres i konkurransegrunnlaget, men dette samsvarer ikke nødvendigvis med hva virksomheten faktisk trenger.
Selv når kvalitet vektes høyt på papiret, ser man ofte at pris likevel styrer utfallet. Når vurderingsangsten melder seg, blir pris det «trygge».
Redsel for å gjøre «feil» i skjønnsvurderinger gjør pris til et tryggere valg enn kvalitet, fordi man er redd blant annet for å ikke formulere gode kvalitetskriterier, gjøre feil i evalueringen, få klager eller KOFA-saker, bli kritisert av Riksrevisjonen eller skape inntrykk av forskjellsbehandling.
Siden pris er objektiv, mens kvalitet er subjektiv, blir pris «trygt» og resultatet blir:
«Vi legger vekt på pris, for der kan ingen utfordre oss på vurderingene.» Du ender opp med laveste pris, men sjelden beste løsning.
Prisdumping er bare et symptom
Når konkurransen ikke tester kvalitet skikkelig, blir prisdumping en rasjonell strategi for tilbydere.
Den egentlige feilen ligger i hvordan konkurransen er satt opp: kriterier som ikke måler det som faktisk er viktig, evalueringsmodeller som ender opp med å gi pris for stor vekt, og for svak kobling mellom kvaliteten som ble lovet og kvaliteten som følges opp i kontrakten.
Ved mistanke om unormalt lav pris utløses det en undersøkelsesplikt for oppdragsgiver, for å sikre at tilbudet kan leveres med forsvarlig kvalitet og i tråd med kravene.
Mistanke om unormalt lav pris er ofte et symptom på at oppsett av konkurransen kan forbedres: kvalifikasjonskravene kan skjerpes, kvalitetskriteriene kan gjøres mer målbare, og forventningene til volum, metode og bemanning kan tydeliggjøres.
Ofte handler det også om valg av evalueringsmodell og om den korrekt reflekterer hva du er villig til å betale for bedre kvalitet.
Med andre ord: Utforming av konkurransen bestemmer vinneren, og dermed resultatet.
Når krav beskriver løsning fremfor effekt, leverer leverandøren nøyaktig det som etterspørres og ikke mer.
Kvalitet utover minimumskravene premieres ikke, differensieringen mellom tilbydere blir liten, og pris står igjen som det eneste parameteret med stor variasjon. Dermed vinner den som klarer å besvare minimumskravene til lavest pris.
Problemet forsterkes av at kvalitet er krevende å måle og dokumentere.
Hva er egentlig god kvalitet i denne anskaffelsen? Hvordan dokumenterer vi hvorfor leverandør A er bedre enn B? Fordi dette er krevende, ender mange opp med generiske kriterier som blir «skrivekonkurranser». Da virker pris som et mer treffsikkert og kontrollerbart kriterium.
Kvalitetskriterier som ikke måler kvalitet
Altfor ofte belønner evalueringskriteriene gode beskrivelser, ikke gode løsninger.
Når kvalitetskriterier i tillegg er generiske, vanskelig målbare eller i praksis premierer beskrivelsen fremfor egenskapene ved ytelsen, mister de utslagskraft.
Tilbydere som er gode på å skrive skårer høyt, selv om den faktiske kvaliteten i leveransen kan være svak. KOFA har gjentatte ganger understreket at evaluering skal måle egenskaper ved ytelsen eller leveransen, ikke hvor dyktig man er til å formulere seg.
Evalueringsmodeller som forsterker problemet
For kjøp over EØS-terskelverdiene er det krav om at kontrakt kan tildeles på bakgrunn av:
-
Laveste pris
-
Laveste kostnad, eller
-
Det beste forholdet mellom pris eller kostnad og kvalitet.
Det følger av domstols‐ og KOFA‐praksis at tildelingskriteriene må være egnet til å identifisere beste forhold mellom pris eller kostnad og kvalitet.
Kriterier som kan premiere relevante styrker og svakheter ved tilbudene er egnet. Dette er slått fast i flere avgjørelser fra EU-domstolen, blant annet i sak C‐31/87 Beentjes (avsnitt 19). Dette er også påpekt i en rekke saker i KOFA.
Når kontrakt tildeles basert på beste forhold mellom pris eller kostnad og kvalitet, vinner det tilbudet som gir oppdragsgiver mest nytte for hver krone brukt, basert på tildelingskriteriene til oppdragsgiver.
KOFA viser til at kriteriene må være egnet til å skille tilbudene fra hverandre på relevante styrker og svakheter. I praksis er det nettopp her mange kriterier kommer til kort.
Den skjulte feilen
Når oppdragsgiver har valgt å tildele kontrakt på bakgrunn av beste forhold mellom pris eller kostnad og kvalitet framfor bare pris/kostnad, blir det litt mer komplisert å identifisere hvilket tilbud som er best.
Anskaffelsesforskriften har ingen bestemmelser om evalueringsmodeller. Utgangspunktet er derfor at oppdragsgiver står fritt til å velge den evalueringsmodellen de mener passer best.
Dette understøttes av KOFA som ved flere anledninger har uttalt at valg av evalueringsmodell ligger innenfor oppdragsgivers frie skjønn og bare i liten grad kan overprøves rettslig.
Evalueringsmodell skal gjøre pris og de ulike kvalitative egenskapene til sammenlignbare størrelser, slik at tilbudene kan sammenlignes og tilbudet med det beste forholdet mellom pris eller kostnad og kvalitet kan kåres.
Tenk deg scenario der du skal evaluere flere tilbud. De har forskjellig pris og forskjellig kvalitet. For å gjøre sammenligningen rettferdig, må du enten oversette prisene til poeng eller kvalitetsforskjellene til pris.
Dermed får du to verdier du kan legge sammen, og evalueringen din viser hvilket tilbud som er best. Verre er det ikke. Prinsippet er altså om du skal gi den beste kvaliteten poeng eller kroner i fradrag eller i tillegg.
Oppdragsgivere bruker ofte «40/60» eller «50/50» for å signalisere balanse mellom kvalitet og pris. Men vekting uttrykker i realiteten betalingsvilje og samspiller med modellen.
Det er derfor fullt mulig at en tilsynelatende «balansert» vekting i praksis medfører et annet utfall enn det du hadde tenkt.
Bevisst metodevalg er avgjørende for å få det du faktisk ønsker. Evalueringsmodellen bestemmer hvordan vekting faktisk virker.
Ulike evalueringsmodeller med identisk vekting kan gi ulike vinnere. Det betyr at du i praksis kan ende opp med å belønne lav pris, selv når du ikke mener det.
En av de mest undervurderte årsakene til feil vinner er selve matematikken bak prispoeng. De vanligste modellene er:
-
Lineær modell
-
Forholdsmessig modell
-
Hybridmodell med knekkpunkt
Disse tre kan gi helt ulike vinnere, selv med identisk vekting. Ta dette eksempelet, der pris vektes 40 % og kvalitet 60 %:
Tilbyder A: 1 000 000 kr, kvalitet 9/10 Tilbyder B: 850 000 kr, kvalitet 8/10 Tilbyder C: 700 000 kr, kvalitet 6/10
Intuitivt skulle man tro A vinner. Men evalueringsmodellen avgjør:
Lineær modell: A vinner Forholdsmessig modell: B vinner Hybridmodell (20 % knekk): C vinner
Vi får følgende utslag i de ulike evalueringsmodellene:
Vi ser imidlertid at med:
- Lineær modell → A vinner
-
Forholdsmessig modell → B vinner
-
Hybridmodell (20 % knekk) → C vinner (de øvrige tilbyderne får 0 poeng på pris).
Dette viser kjernen, nemlig at vektingen på papiret er ikke vektingen i praksis. Evalueringsmodellen bestemmer hvem som vinner.
Slik sikrer du at pris ikke trumfer kvalitet
Når tildelingskriterier og evalueringsmodell ikke speiler reell betalingsvilje for kvalitet, og «unormalt lavt» prisede tilbud ikke håndteres av oppdragsgivere, får du det motsatte av hva du ønsker: dårlig kvalitet, høye kostnader, høy driftsrisiko og dyr etterkontroll.
For å sikre at pris ikke trumfer kvalitet, er det viktig å besitte god bestillerkompetanse.
Da kan man sikre smart oppsett av konkurransen, gjennomtenkte valg av tildelingskriterier og evalueringskriterier, veloverveide valg av evalueringsmodell og god kontraktsoppfølging som måler det du betaler for, slik at får du bedre styring og tryggere leveranser.
Sjekkliste: Slik unngår du at anskaffelsen gir motsatt effekt av hva du ønsker
Løsningen er heldigvis innen rekkevidde, og den er enkel i prinsippet. Sørg for god bestillerkompetanse, påse at konkurransen er i tråd med lover, regler og behov, og sikre at kvalitet blir lønnsomt.
Da minsker risikoen for at pris utilsiktet trumfer kvalitet – og du får levert den kvaliteten du faktisk trenger.
-
Definer behov og effektmål før du skriver krav.
-
Koble behov og effektmål direkte til kriterier og KPI-er.
-
-
Ha et bevisst forhold til om krav best egner seg som kvalifikasjonskrav, tildelingskrav, krav i kravspesifikasjon eller kontraktsvilkår
-
Skjerp kvalifikasjonskravene
-
Steng ute useriøse aktører tidlig med reelle krav til kompetanse, kapasitet og seriøsitet, og vurder bransjestandarder der det finnes.
-
-
Lag kvalitetskriterier som måler ytelse. Unngå å premiere beskrivelser.
-
Velg en evalueringsmodell som synliggjør reell betalingsvilje
-
Vær bevisst på hva som faktisk vektes og hvilke utfall det kan få
-
-
Sikre etterlevelse av regelverk og ha en tydelig prosess for de tilfeller hvor tilbud fremstår som «unormalt lavt»
-
Definer hvordan og når dere undersøker lavpris, og hvilke data dere trenger.
-
-
Kontraktsoppfølging
-
Det du belønner ved tildeling må kunne måles og følges opp, ellers forsvinner det i gjennomføringen. Knytt tildelt kvalitet til KPI-er i kontrakten, målemetoder, revisjoner, bonus/malus og sanksjoner.
-